Pusat Kebijakan dan Manajemen Kesehatan Fakultas Kedokteran, Kesehatan Masyarakat, dan Keperawatan Universitas Gadjah Mada (PKMK FK-KMK UGM), bekerja sama dengan Health Systems Insight (HSI) dan Kementerian Kesehatan menyelenggarakan kegiatan Diseminasi Hasil Evaluasi Implementasi Integrasi Layanan Primer (ILP) di Kabupaten Sumbawa Barat (KSB) Pada Kamis (23/4/2026). Kegiatan ini mempertemukan pimpinan Dinas Kesehatan, kepala Puskesmas, dan pengelola program untuk duduk bersama menghadapi data, mendiskusikannya, dan merencanakan langkah ke depan secara kolektif.
KSB merupakan kabupaten yang relatif muda yang berdiri sejak 2003. Pada 2024, seluruh Puskesmas di KSB telah menyelenggarakan ILP. ILP sendiri merupakan suatu model restrukturisasi layanan kesehatan primer yang dicanangkan oleh Kementerian Kesehatan dengan menggantikan program-program vertikal yang terfragmentasi berdasarkan jenis penyakit dengan pendekatan siklus hidup yang mengintegrasikan kesehatan ibu dan anak, layanan usia produktif dan lansia, pengendalian penyakit menular, serta pemantauan kesehatan komunitas dalam satu kerangka terpadu. Pergerakan KSB dalam menerapkan ILP didukung oleh beberapa keunggulan struktural. Hal yang menarik, seluruh Puskesmas telah berstatus Badan Layanan Umum Daerah (BLUD), yang secara teori memberi fleksibilitas kepada puskesmas dalam hal pengelolaan keuangan. Kabupaten ini memiliki program lokal yang unik yakni Gotong Royong, yang memobilisasi kader lintas sektor di tingkat desa. Selain itu, kepemimpinan daerah menunjukkan komitmen yang konsisten dan nyata terhadap agenda reformasi ini.
Kajian longitudinal kinerja kesehatan antara 2021 dan 2023 yang dilakukan tim PKMK FK-KMK UGM memberikan gambaran mengenai kesiapan KSB dalam pelaksanaan ILP. Pada indikator Standar Pelayanan Minimal (SPM) secara agregat, kemajuan yang sangat mencolok antara lain: skrining diabetes mellitus melonjak ke 149,6 persen, deteksi TB mencapai 149 persen, dan pelayanan usia produktif menembus 121,1 persen. Kemudian pada 2025, seluruh indikator SPM yang berjumlah 12 dilaporkan mencapai atau melampaui 100 persen. Angka-angka ini merupakan suatu pencapaian yang patut diapresiasi.
Namun, di balik angka headline tersebut, evaluasi mengungkap retakan-retakan struktural. Indeks Keluarga Sehat (IKS) secara kabupaten masih berada di angka 0,26 dengan hampir tidak ada pergerakan berarti sejak 2021. Cakupan skrining kanker serviks menurun ke 5,8 persen. Anemia pada ibu hamil merangkak naik ke 15,1 persen. Cakupan imunisasi dasar lengkap berfluktuasi tajam antar fasilitas, dari di bawah 50 persen di beberapa Puskesmas hingga 100 persen di Puskesmas lainnya, dengan rata-rata kabupaten mencapai 76,8 persen pada 2023. Salah satu yang paling mengkhawatirkan adalah kesinambungan pemeriksaan antenatal hingga kunjungan keenam (ANC-K6) hanya 42,1 persen, meskipun cakupan kunjungan pertama (ANC-K1) mendekati 95 persen.
Suatu catatan metodologis penting yang disampaikan secara terbuka oleh tim peneliti yaitu bahwa lonjakan signifikan capaian SPM pada 2025 sebagiannya merupakan hasil dari koreksi denominator. Antara 2021 dan 2024, kabupaten menggunakan angka proyeksi nasional sebagai target. Selanjutnya pada 2025, beralih ke data riil lapangan yang jauh lebih rendah, sehingga target menjadi lebih mudah dicapai. Ini tidak berarti tidak ada peningkatan layanan yang nyata, tetapi angka capaian harus dibaca bersamaan dengan apa yang sesungguhnya diukur.
Lalu, tim peneliti PKMK bersama dengan Pusat Kebijakan Pembiayaan dan Managemen Asuransi Kesehatan (Pusat KP-MAK) FK-KMK UGM melakukan kajian menggunakan pendekatan analisis kuadran untuk memetakan hubungan antara input (anggaran per kapita, rasio tenaga kesehatan, kelengkapan sarana dan alat) dengan output (capaian SPM dan IKS) di sembilan Puskesmas pada 2023. Temuan menunjukkan terdapat Puskesmas dengan input relatif terbatas yang mampu mencapai kinerja tinggi. Di sisi lain, ada pula yang memiliki sumber daya lebih besar, namun kinerjanya stagnan. Pola ini menunjukkan bahwa efisiensi kinerja Puskesmas bervariasi, bahkan dalam konteks kebijakan dan sistem pendanaan yang sama. Faktor pembeda utama, seperti yang diungkap melalui pendalaman kualitatif, bukanlah seberapa besar sumber daya yang dimiliki, melainkan bagaimana sumber daya itu dikelola.
Puskesmas dengan kinerja lebih efisien menerapkan praktik kepemimpinan aktif dan terstruktur, seperti penggunaan forum minilok untuk membahas capaian dan hambatan secara riil, bukan sekadar kewajiban administratif. Selain itu, perencanaan yang bersifat adaptif diterapkan, dimana ketika anggaran tidak mencukupi, skala kegiatan disesuaikan agar layanan prioritas tetap berjalan. Pembagian peran antar staf jelas, dengan pemisahan antara fungsi klinis dan administratif yang mencegah beban ganda. Sebaliknya, Puskesmas dengan kinerja kurang efisien menghadapi tumpang tindih peran, mekanisme pembiayaan yang kaku, dan peralatan yang secara administratif tercatat tersedia namun tidak berfungsi dalam praktik. WHO sendiri menegaskan bahwa efisiensi dalam layanan kesehatan sering kali lebih ditentukan oleh kualitas manajemen daripada volume input. Temuan di KSB sejalan dengan prinsip ini.
Analisis biaya di Puskesmas Jereweh sebagai pilot ILP menunjukkan hal penting. Kemudian untuk menjalankan ILP secara penuh pada 2023, dibutuhkan biaya sekitar Rp 2,92 miliar. Angka ini hampir dua kali lebih besar dari anggaran operasional yang tersedia. Hampir setengah dari biaya tersebut (48 persen) digunakan untuk layanan Kesehatan Ibu dan Anak (Klaster 2), terutama untuk obat-obatan dan bahan medis yang habis pakai. Biaya tambahan muncul dari kegiatan baru seperti edukasi dan pencegahan di masyarakat, skrining kesehatan tambahan, serta koordinasi intensif antar desa. Kegiatan-kegiatan ini belum masuk dalam sistem pembiayaan rutin yang ada.
Sementara itu, analisis efisiensi dengan pendekatan Data Envelopment Analysis (DEA) menunjukkan bahwa sebagian besar Puskesmas di KSB sudah bekerja sangat optimal, dengan skor efisiensi maksimal (1,0). Artinya, mereka sudah memanfaatkan sumber daya yang ada sebaik mungkin untuk mencapai target layanan saat ini. Namun, kondisi ini juga berarti kapasitas mereka sudah penuh. Jadi, jika ingin memperluas layanan, diperlukan tambahan sumber daya, bukan hanya perbaikan dalam pengelolaan.
Kemudian, saat diseminasi yang diselenggarakan di Kedai Sawah, Taliwang, Sumbawa Barat, tim PKMK dan Pusat KP-MAK UGM mempresentasikan temuan dari empat objektif penelitian secara berurutan. Sandra Frans (PKMK) membuka dengan analisis longitudinal kinerja kesehatan, termasuk kesenjangan per klaster yang telah diuraikan sebelumnya. Hermawati (Pusat KP-MAK) mempresentasikan analisis kuadran input-output, memetakan belanja per kapita, rasio tenaga kesehatan, kesiapan fasilitas, dan penyerapan anggaran terhadap capaian SPM dan IKS. Analisis ini menghasilkan beberapa temuan yang tampak berlawanan dengan intuisi. Puskesmas Taliwang memiliki belanja per kapita terendah dari semua fasilitas namun kinerja SPM tertinggi secara absolut. Hal ini diduga akibat populasinya yang sangat besar, sehingga menekan angka per kapita meskipun total anggaran tinggi. Skor kesiapan fasilitas (ASPAK) beberapa Puskesmas rendah karena satu atau dua alat rusak yang harus dikirim ke Jakarta untuk diperbaiki. Di akhir sesi, Mentari (PKMK) dan Putri (Puat KP-MAK) mempresentasikan temuan implementasi ILP, termasuk analisis biaya. Muhammad Asrullah (PKMK) menutup dengan evaluasi akhir program Manajemen Data dan Sistem Informasi Dinas Kesehatan (MATA SIDIK).
Sesi tanya jawab menampilkan sejumlah ketegangan nyata yang justru produktif. Salah satu poin diskusi yaitu membahas apakah peningkatan capaian SPM adalah murni hasil dari ILP dan bukan dari koreksi denominator. Dalam kasus ini, tim peneliti menjelaskan bahwa kemungkinan besar keduanya berperan dan desain evaluasi bersifat deskriptif, bukan kausal.
Penegasan bahwa ILP bukan satu-satunya penentu kinerja diperjelas dengan cakupan imunisasi yang justru turun di beberapa waktu setelah ILP diterapkan. Cara penetapan target dinilai berdampak besar pada angka yang dilaporkan. Setelah proyeksi dikoreksi menggunakan data riil pada 2024 dan 2025, cakupan imunisasi dasar lengkap naik ke 89 persen.
Diskusi lain juga mengangkat isu penggunaan terminologi Puskesmas Pembantu (Pustu) atau Unit Pelayanan Kesehatan Desa/Kelurahan (UPKDK) dalam operasional maupun pelaporan. Meskipun terkesan sepele, pertanyaan ini mengungkap betapa besar kebingungan terminologi yang masih beredar di lapangan. Selain tanya jawab, sesi diskusi interaktif juga dilakukan dengan membagi peserta ke dalam empat kelompok, yaitu satu mewakili pengalaman kolektif para Kepala Puskesmas, tiga lainnya dari berbagai bidang kerja Dinas Kesehatan.
Sehingga, kesimpulannya kegiatan ini memformulasikan enam hal, antara lain: (1) redistribusi strategis tenaga kesehatan berdasarkan kebutuhan nyata fasilitas, bukan logika rotasi administratif semata; (2) formalisasi data target riil melalui SK Bupati; (3) standarisasi terminologi dan format pelaporan ILP; (4) penyelesaian kerangka regulasi BLUD; (5) intervensi terstruktur untuk penurunan AKI/AKB menggunakan protokol klinis yang disepakati; dan (6) transisi MATA SIDIK dari tahap pengembangan ke operasional rutin, termasuk pembentukan tim data di setiap Puskesmas. KSB telah membuktikan bahwa kemauan politik dan komitmen lokal yang kuat bisa menggerakkan sistem kesehatan jauh lebih cepat dari yang diperkirakan banyak pihak. Tugas yang harus dilakukan adalah membangun rutinitas institusional, budaya berbasis data, dan sistem keuangan yang menopang apa yang telah dibangun.
Penulis: dr. Garin Frige Janitra (PKMK UGM)
